内容提要：村民自治进程中乡镇政权与村委会的关系（乡村关系）存在着“偏离”成文法律规范的现象，这种偏离严重制约着村民自治的健康发展和乡镇行政职能的有效履行。作者分析了乡村关系偏离的主要表现及其成因，并提出了将村委会与乡镇人大衔接起来；改革乡镇政府政绩考核指标制定制度，规范乡镇政府行为；明确乡镇政府与村委会各自的职责权限；进一步提高乡村干部和农民群众的素质等若干对策建议。  

 关键词：村民自治 乡村关系 偏离

随着中国农村家庭联产承包责任制的推行、政社合一的人民公社体制的解体和村民自治的兴起，传统的行政命令─服从型的乡村关系为新型的“乡政村治”格局所取代，即在乡镇建立基层政权，对本乡镇事务行使国家行政管理职能，但不直接具体管理基层社会事务；乡以下的村建立村民自治组织——村民委员会，对本村事务行使自治权。这样，在基层农村管理体制中并存在着两个处于不同层面且相对独立的权力载体：一是代表国家自上而下行使行政管理权的乡镇政权，二是代表村民行使基层社区自治权的村民委员会①。

诚然，包括宪法和《村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）在内的一系列成文法律都已确认了村委会的自治性质，并规定了乡镇政府与村委会之间的工作上的指导与被指导、协助与被协助的关系。这种关系的确认和维持无疑是村民自治正常、规范运作的基本前提和根本保障。但现实中的乡镇政权与村委会的关系（简称乡村关系）又常常与成文法律所规范的存在着种种“偏离”，严重制约着村民自治的健康发展和乡镇行政职能的有效履行。本文拟在对若干乡村实地调查的基础上，着重分析乡镇政府与村委会之间关系偏离的主要表现及其成因，并提出若干对策建议。



一、乡村关系偏离的主要表现

乡村关系的偏离，最经常、也最突出地表现在许多乡镇仍然把村委会当作自己的行政下级或派出机构，仍然习惯于传统的命令指挥式的管理方式，对村委会从产生到日常工作进行行政干预。

村委会由村民依法直接选举产生而不受干预，这是它作为村民自治组织的必然要求，它使传统的乡村行政隶属关系丧失其合法依据。也正因为如此，不少乡镇政权总是力图通过种种手段干预、操纵选举，使他们认为“听话的”、“有能力”的人当选。当然，不同的地区，乡镇施加影响的方式与效果也有所区别。相对说来，实行直选的地区，乡镇对选举一般不定调子，不划框子。他们主要通过宣传、说服工作，在候选人资格认定，确定正式候选人等环节上做文章，其影响力依然存在，但不能完全左右选举结果。而其他地区的一些乡镇则存在直接干预甚至操纵选举的情况。我们在苏北某县调查时，就碰到一个乡的党委书记（曾任过县里推进农村基层民主建设的民政局副局长）以农民素质太低、该乡情况特殊为由，坚决抵制直选，并且直接操纵几个村的选举。有关研究资料和我们的调查均显示，现阶段，乡镇政权在村委会选举中大多能实现自己的目标。而且这种干预一般不会激起村民与政府的冲突，在某些情况下，政府干预（如取消贿选产生的村委会）通常被认为是合法的。

在平时的村务活动中，乡镇对村委会的控制不仅采用行政命令的方式，还往往运用手中的资源诱使村委会实现自己的意志。由于农民的组织化程度较低以及转型期社会问题复杂多变，村委会在遇到诸多棘手问题（如“钉子户”拒交公粮、提留款、计划生育问题等）时，自己实在难以解决，非得依靠乡镇帮助。同时，村委会还希望能从乡镇多得到一些拨款。因此，许多村委会便尽量地贯彻乡镇的意图，有的甚至有讨好乡镇的倾向。这样乡镇政权利用自己的资源优势，在很大程度上弱化了村委会的权力，实现了对村委会的控制。

乡镇对村委会强有力的控制还表现在，乡镇党委(乡镇长大都任乡党委副书记)通过对村党支部的有效领导，来间接地“领导”而不仅仅是“指导”村委会。一般来说，在每一届村委会换届选举之前，都要先进行村党支部的换届选举，根据《党章》的规定，村党支部一般都是通过全村党员大会选举产生，但乡镇党委不仅可以推荐村党支部书记候选人，而且由乡镇党委提名的村支部书记候选人，落选的可能性很小，即使落选，乡镇党委也可以通过直接任命或通过另外推荐候选人，以保证合乎其意愿者当选。这样村党支部书记对乡镇党委有着很大的亲和力，比较自觉地贯彻乡镇党委的意图，包括对村委会的领导。笔者接触过的一些乡党委书记曾明白无误地告诉笔者：“《村组法》所说的乡镇政府对村委会的指导关系，实际上是领导关系，因为乡镇长同时又是党委副书记，村委会接受乡镇政府领导就是接受党的领导!”

一些乡镇还借助于“村财乡管”来强化对村委会的控制。据我们对江苏12个县40多个乡镇的调查，村财乡管主要有以下几种具体表现形式：有的是村里所有的资金、帐目都上交给乡镇的农经站和信用社管理，村里若需花钱，得事先由村委会和村党支部拿出预算，再报经乡镇农经站审核、批准；有的地方实行“三权分立”，即资金的使用权、管理权、审批权分开：村里用钱但不允许存钱、管钱，村里存钱过多或不将多余的钱存交于乡镇，将按贪污论处。乡镇农经站能管钱、存钱但不能用钱、批钱。乡镇政府能批钱但不能管钱；还有的地方将村里的会计人员统一集中在乡镇办公，用管住会计人员的办法来管住村里的资金和其他财产。村财乡管虽然形式多样，但其基本特征是一致的：扩张乡镇的权力，通过加大乡镇对村级以财务收支为核心的经济活动监督制约的力度，以此来重新调整乡村关系。

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