作者：毛寿龙    摘要　中国地级政府的过去一直在虚实之间摇摆不定，自八十年代以来，中国地级政府一直在向实设政府方向发展，借地级市政府来实现自己实设化的梦想，但是在将来，它必将因城乡分治、城市自治和乡村自治的发展而走向衰落。


   从当代中国政府体制史来看，地级政府是最富有变化弹性的一级政府。从《五四宪法》虚设性的行政专员公署到《七五宪法》实设性的地区革委会，然后到《八二宪法》虚设性的地区行政公署，最后又发展到地改市、地市合并，建立地级市，县级市升格为地级市，实施市管县的体制。本文想要讨论的问题是，中国地级政府虚实交替的逻辑是什么？根据这一逻辑，中国地级政府的前途将会怎样？

   一、虚实交替的逻辑

   中国历来就是一个大国，由于既有的公共行政管理技术不足以使中央政府直接管理整个社会的公共事务，所以，中国政府历来就是多层级的。派出机构的设置和撤销体现了中国政府体制的历史悠久的一个矛盾，那就是政府层级和管理控制幅度之间的矛盾。



   从历史上来看，中国的地方政府自秦朝发明郡县制以来，其基本结构一直未作多大的变化。在历史上，由于各级政府有效控制幅度的限制，实施郡县制时，郡所属的县较少，但是中央政府所属的郡就太多，为了减轻中央政府的行政负担，中央政府经常在郡之上设置州或道之类的派出机构。后来郡县制改为省县制，于是中央控制幅度减少，而省的控制幅度增加，为了提高管理效率，省政府就不得不设置派出机构来管理众多的县。派出机构的职能一般均只具有督导职能，而不具有实设政府所具有的全面管理职能。虽说建立派出机构的原意只是建立派出机构，但实践证明，派出机构经过一段时间后，总有实设化的趋势，派出机构的最后结果总是演变成实际上的实设政府。这是中国历史的古老经验。

   那么，为什么不把派出机构设置为实设政府呢？根据笔者的看法，在理论上政府管理体制最适当的管理层级可能是三级，整个国家的政府体制最后由三级政府组成，一是中央政府，二是省政府，三是基层政府。三级政府中，基层政府直接面向社会，中央政府统管全局，并负责对外事务，而省级政府则负责联络中央与基层政府之间的关系。这样做，有利于政府体制的顺利运转，有利于中央对地方的控制，也有利于地方民情的上述。但是，中国幅员辽阔，如果三级政府来管理，相对于公共事务的量和公共行政管理技术来看，总会有一级政府的管理幅度过宽，其解决的办法自然只能是在上两级政府的任一级政府设置派出机构，来分担一级政府对下级政府的督导职能。

   建国后，中国政府体制基本框架仍然是三级制，县政府是基层政府，省政府是中央与县政府之间的中介政府。其他各级政府如大区政府不是成熟的政府，实行不久便撤销了，而乡镇政府实际上也不是很成熟的政府，因为其机构设置和职能配置方面，与成熟的政府均有相当大的差距，并且在当代中国相当长时间内是作为人民公社来处理的。在这一体制下，省政府管辖的县数量众多，造成行政监督的困难，于是不得不在省与县之间设置省政府的派出机构，即地区行政公署。与此类似的是县政府管理不了数量众多的乡镇而不得不让区公所承担行政监督的责任。

   行政监督与行政领导在一定程度上可以分离，但是两者之间也有紧密的关系。领导的贯彻需要监督，而监督往往使得监督者拥有特定的领导权，从而也间接地拥有了行政领导的权力。由于这个缘故，地区行政公署设置以后，经过一段时间的实践，通过分担省政府的行政督导权而在实际上分担了省政府在本行署辖区的领导权，有着向实设政府发展的自然趋势。到八十年代以后，地市合并或市管县体制的推行，这一政府本身可能就是对地级政府不断加强的实设化趋向的认可。

   除了这一自然的趋势以外，就当代中国来说，导致地区行政公署实设化的还有体制上的原因。一是计划体制的实施，社会经济事务完全由政府直接管理，经济的发展必然导致政府机构的全面膨胀；二是在计划体制的条块管理体制下，省级政府要求上下对口设置专业管理机构，地区行署虽是省政府与县政府之间受省政府所托监督县政府的派出机构，但是在条块体制的双向要求之下，也不得不依据对口管理的原则，像实设政府那样设置种种专业行政管理机构，并履行相应的管理职能。于是，地区行政公署就变成了实际上的一级政府。

[1] [2]  下一页